实录|河南省建立国土空间规划体系工作新闻发布会

发布人：

张兴辽 省自然资源厅党组副书记、厅长

雷子平 省自然资源厅二级巡视员

张传慧 省自然资源厅国土空间规划局局长

主持人：

常轶旸 省委宣传部新闻发布办公室主任

时间：2020年4月29日10:00

主持人 常轶旸

女士们、先生们，媒体朋友们！

　　大家上午好！欢迎出席河南省人民政府新闻办公室举行的新闻发布会。

　　为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快构建“多规合一”的国土空间规划体系，近日，省委、省政府印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，明确了我省编制国土空间规划的路线图和时间表，各界广泛关注。为了让大家更全面地了解《实施意见》出台的背景意义和相关内容，今天，我们很高兴邀请到：

　　省自然资源厅党组副书记、厅长张兴辽先生；

　　省自然资源厅二级巡视员雷子平先生；

　　省自然资源厅国土空间规划局局长张传慧先生；

　　请他们向大家介绍我省建立国土空间规划体系相关工作情况，并回答记者提问。

　　首先，我们请张兴辽厅长介绍《实施意见》出台背景和主要内容。

张兴辽

女士们、先生们，媒体朋友们：

　　大家上午好！首先，感谢各位媒体朋友们长期以来对河南自然资源工作的关心、关注和支持。

　　国土是生态文明建设的空间载体，建立空间规划体系、实现“多规合一”是生态文明体制改革八项制度性目标之一。习近平总书记高度重视国土空间规划工作,强调要“坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。

　　围绕为生态文明建设提供制度和组织保障，党的十九届三中全会作出了改革自然资源和生态环境管理体制的重大部署，其中一项重大突破就是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，从源头上加强国土空间管控，推动实现“多规合一”。去年,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见>的通知》相继印发实施，对国土空间规划工作进行了系统部署，要求各地制定有利于国土空间规划编制实施的政策，加快形成国土空间开发保护“一张图”，这标志着我国新的国土空间规划体系“四梁八柱”已经形成。

　　为贯彻落实党中央、国务院决策部署，4月11日，省委、省政府印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》（以下简称《实施意见》），这标志着我省国土空间规划的顶层设计基本完成，对加强国土空间开发保护、加快生态文明建设、推进高质量发展具有重要意义。下面，我向大家简要介绍一下文件的出台背景和主要内容。

　　一、出台背景

　　我省是农业大省、经济大省、人口大省，也是自然资源大省，高质量保护开发利用自然资源、促进人与自然和谐共生，是事关全局和长远发展的重要任务，而编制好、实施好国土空间规划，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的重开发轻保护、资源开发利用方式粗放、生态破坏等问题，是最为重要的战略性、基础性工作之一。

　　我省高度重视国土空间规划工作，省委、省政府主要领导同志多次深入研究、部署推动。2018年，在原国土资源部指导下，我省完成了国家在9个省份部署的空间规划试点任务。机构改革后，我省把“一张蓝图保发展”作为工作重点，积极开展前期研究，在鹤壁市进行规划试点，组织“乡村规划、千村试点”活动，在1188个试点村编制实用性村庄规划，探索各级各类国土空间规划编制的内容和机制。

　　按照国家统一部署，在总结试点工作成效基础上，我省根据中央文件精神起草了《实施意见》，并广泛征求地方政府、省直有关部门和专家意见，先后经省政府常务会、省委常委会研究审议，4月11日正式印发。

　　二、主要内容

　　《实施意见》结合我省实际，重点对建立国土空间规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系等内容进行了细化，明确了我省编制国土空间规划的总体安排。

　　第一，关于建立国土空间规划编制审批体系。主要是建立省、市、县、乡镇4级国土空间规划，包含总体规划、相关专项规划、详细规划3类规划的国土空间规划体系，不得在体系外设置其他涉及国土空间利用的规划。省、市、县、乡镇按照不同的空间尺度利用要求，编制内容各有侧重、详略得当的国土空间规划。依据国土空间规划，统筹编制专项规划，有序编制详细规划。并按照“谁审批、谁监管”的原则，建立分级审批制度。

　　第二，关于建立国土空间规划实施监督体系。主要是严格规划实施，依据国土空间规划管控开发建设，规划一经批复，不得随意修改。改进计划管理，建立以新增计划与存量盘活相挂钩的用地计划管理机制。健全用途管制制度，区分城市开发边界内、外开发建设类型，实行不同的管制方式。推进“放管服”改革，实行“多审合一”“多证合一”，优化项目审批流程。建立规划监测评估机制，对规划一年一体检、五年一评估，确保规划能用、管用、好用。

　　第三，关于建立国土空间规划法规政策体系。主要是结合国家立法情况，适时推进省内国土空间法规政策制定，并做好过渡时期的制度衔接，保障工作顺利推进。

　　第四，关于建设国土空间规划技术标准体系。主要是在落实国家标准基础上，因地制宜制定我省配套技术标准，涵盖总体规划、详细规划、实施管理多方面内容。规定了县级以上国土空间基础信息平台和“一张图”实施监督信息系统建设内容，保障规划有效实施。

　　构建国土空间规划体系是自然资源部门当前一项突出重要的任务，也是一个重大挑战。我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平生态文明思想，认真落实总书记视察河南重要讲话精神，牢固树立新发展理念，立足现实、面向未来，强化战略思维、系统思维，统筹全域、全要素，围绕高质量发展目标和人民日益增长的美好生活需要，高起点、高标准编制好各级各类国土空间规划，绘好一张蓝图，为中央和省委、省政府重大发展战略的实施提供坚实的空间保障。

　　《实施意见》的贯彻落实，不但需要党委政府和各有关部门尽责尽力，也需要社会各界的广泛参与和大力支持，尤其是新闻媒体的大力宣传和正面引导。希望我们大家携起手来，共同努力，加快构建国土空间规划体系，健全国土空间开发保护制度，提升国土空间开发保护质量和效率，提高国土空间治理能力和水平，为谱写新时代中原更加出彩的绚丽篇章提供国土空间保障。

主持人 常轶旸

　　谢谢张厅长的详实发布。下面，请记者朋友就本场新闻发布会的相关内容进行提问。按照惯例，提问前请先通报一下所在的新闻机构。

中国网记者

　　刚才在发布中提到，生态文明体制改革的一项重大突破就是把主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划。请问，新的国土空间规划与之前一些空间类规划相比，有什么不同或区别？

　　

雷子平

　　主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划分别在促进主体功能战略任务和政策制度体系形成方面、优化空间结构、保护耕地和保障发展方面、城镇发展与规划建设方面发挥了重要作用，国土空间规划与原有的空间类规划的区别，主要体现在以下几个方面：

　　一是更注重新发展理念。与以往的空间类规划导向不同，国土空间规划坚持以习近平生态文明思想为统领，更加注重落实新发展理念，促进高质量发展，更加注重坚持以人民为中心，满足人民对美好生活的需求，实现高品质生活，更加致力于提高空间治理体系和治理能力现代化,实现统一行使所有国土空间用途管制和山水林田湖草系统修复治理。这是国土空间规划与原有空间规划最大的区别。

　　二是突出实现“多规合一”。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现’多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”。我们过去的空间规划类型很多，各个规划之间相互协调不够，交叉冲突情况时有发生。新的国土空间规划体系将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合，统称国土空间规划，以后将不再单独编制主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划，真正实现“多规合一”，形成全国、全省“一张图”，规划编制更科学，实施监管更严格，体现了国土空间规划的唯一性。

　　三是特别强化规划权威。要求坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动。规划一经批复，未经法定程序，任何部门和个人不得随意修改、违规变更；坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。

　　四是范围涵盖全域全要素。国土空间规划将做到统筹生态、生产、生活空间，协调区域、城乡、地上地下等空间。以国土“三调”为基础和底图进行规划编制，统一基础数据、统一坐标、统一数据格式。行政区域范围内的全部国土空间和“山水林田湖草生命共同体”的全部自然资源要素均纳入规划，内容覆盖更全。制订各类用地之间的转换规则，强化对非耕农地、生态用地的用途管控，实现全类型资源要素的用途管控。

　　五是管控传导进一步强化。国土空间规划是自上而下编制的，下级规划要服从上级规划，专项规划和详细规划要落实总体规划，规划的传导性将比以往大大增强。目的是要把中央的重大战略部署和省委省政府的发展决策要求，通过规划逐级传导下去，确保规划能用、管用、好用。

　　六是更加有利于推进“放管服”改革。主要体现在两个方面：一是规划审批的效率大幅度提升，相比原有的体制、规划情况，由以前的多部门变为一个部门审查，而且审查的内容减少为“批什么、管什么”。二是实现“多规何以”，由原来的多个事项合并为一个事项，由几个部门许可变为一个部门许可，大大提升行政审批效率，减少行政成本和社会成本，营造更好的营商环境。

中新社记者

　　这次出台的《实施意见》，对河南各级国土空间规划编制的时间安排是如何考虑的，能否具体介绍一下？

张传慧

　　《实施意见》根据中央部署，结合我省实际，对我省构建国土空间规划体系明确了时间节点和工作目标。要求到2020年，基本完成省市县国土空间规划编制和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定，有序编制详细规划和相关专项规划，初步形成全省国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础、统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

　　为深入贯彻落实省委、省政府部署，省自然资源厅把今年作为国土空间规划编制年，大力推进全省各级国土空间规划编制工作。全省各级各类国土空间规划编制工作总的安排是：

　　一是编制完成省级国土空间规划。这是今年规划工作的重中之重。目前我们已制定了工作方案，明确了编制原则、技术路线和主要内容，将采取走出去、请进来的方式，组织由国内顶级专家领衔的高水平团队、整合省内土地、城乡、水利、交通等行业规划研究技术力量，力争2020年底前高质量完成省级国土空间规划编制工作。同时，我们正在组织力量，加紧开展生态红线评估和优化调整工作，预计今年6月底前将完成我省生态红线划定上报工作。

　　二是高质量完成黄河流域河南段国土空间规划编制。为落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，根据省委省政府安排部署，已组织高水平技术团体开展黄河流域河南段国土空间规划编制，统筹布局河南黄河流域生产、生活、生态空间，力争今年10月底率先完成这一省级国土空间规划的专项规划。

　　三是督促指导市县国土空间总体规划编制。我们将在总结鹤壁等国土空间总体规划编制试点经验和各市县已开展相关研究的基础上，督促指导各市县全面开展国土空间总体规划编制工作。编制国土空间规划的主体责任是各级政府，所以在这里我也吁请市县政府，按照省委省政府工作部署，结合市县土地利用总体规划年底到期的现实需要，高度重视、精心组织，切实加快推进市县国土空间总体规划的编制工作。力争年底前全省市县国土空间总体规划编制工作大头落地。

　　四是有序推进乡镇国土空间规划和实用性村庄规划编制。乡镇和村庄的建设与发展，是实现县域经济高质量发展和“城镇和乡村贯通起来”的重要内容。为了更好服务县域经济高质量发展，引领乡镇和村庄建设发展，省自然资源厅决定，今年将组织开展“百镇千村规划”行动，也就是在每个县（市）选取1个条件好的乡（镇），在黄河两岸、高铁高速主要交通干道两侧和主要景区周边等区域内选取1000个左右有条件的村庄，开展乡（镇）国土空间规划和村庄规划编制试点，着力规划建设一批特色鲜明、宜业宜居、富有活力的特色小镇（小城镇）和美丽村庄，为全省乡镇和村庄规划建设提供示范。

　　五是有序推进城市详细规划。指导市县在城市新区、旧城改造区和近期建设地区，围绕改善人居环境、提升城市品质、增强城市活力、塑造城市特色优先编制详细规划，合理规划和管控地块用途、容积率等开发建设强度，科学规划和有序推进城市更新、存量空间再开发，盘活城镇闲置、低效用地，强化对城镇空间形态、高度体量、风貌特色的管控引导。

河南日报记者

　　《实施意见》里提到，要建立“四级三类”国土空间规划编制审批体系，请问，它的主要内容是什么？又有哪些具体要求？

雷子平

　　《实施意见》提出，要建立覆盖全省的“四级三类”国土空间规划体系。“四级”就是与行政管理体制相适应的省、市、县（市）、乡镇四级国土空间规划。“三类”就是总体规划、专项规划、详细规划。在纵向上，通过省、市、县、乡镇四级规划，建立层层传导机制，保障国家和省重大战略落实；在横向上，加强总体规划、详细规划、相关专项规划的协调衔接，以详细规划落实总体规划，以总体规划对专项规划进行指导和约束，从而实现每一块土地都纳入空间规划管控，每一寸土地都规划得清清楚楚。具体来讲：

　　省国土空间规划要落实国家国土空间规划和全省经济社会发展战略，对全省国土空间保护开发利用作出全局性安排，是市县国土空间总体规划编制的依据。

　　市、县（市）国土空间总体规划是对市、县域范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，是编制专项规划、详细规划的依据，是从战略性规划到实施性规划的重要节点，在全省空间规划体系中具有承上启下的作用。这其中，县域作为国家结构的基本单元，“上连天线，下接地气”，涵盖城镇与乡村，处在承上启下的关键环节，是沟通条块、联结城乡的枢纽。县（市）国土空间规划更要立足县情、因类施策，注重生态优先、绿色发展，注重城乡融合、协调发展，优化国土空间格局，引领县域经济高质量发展。

　　乡镇国土空间规划是对市县国土空间总体规划和相关专项规划的细化落实，上级规划确定的控制指标和管控要求要在乡镇规划中予以落实，乡镇各项基础设施、公共服务设施，以及域内村庄的管控也要通过规划进行统筹安排。

　　体规划突出综合性，是对一定区域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。

　　详细规划突出实施性，是对具体地块用途和开发建设强度作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设的法定依据。城镇开发边界内，要实现详细规划全覆盖；城镇开发边界外的乡村地区，要编制“多规合一”的村庄规划。

　　专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，比如我们正在开展的黄河流域国土空间规划，或者郑州大都市区这种特定区域，或者特定领域，比如说交通、水利等等，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。

　　最终通过建立国土空间规划体系，实现六大提升。一是提升可持续发展能力，二是提升区域协调发展能力，三是提升城市和乡村品质，四是提升人口和经济承载能力，五是提升国土空间开发保护质量和效率，六是提升国土空间治理能力。

河南广播电视台大象新闻记者

　　我们知道，乡村振兴，规划先行。我省村庄量大面广，建设美丽乡村任务繁重，通过村庄规划来有效引导和管理村庄建设至关重要。请问，在这方面我们都有哪些考虑和安排？

　　

张传慧

　　村庄规划是实施乡村振兴战略基础性工作。习近平总书记在2019年3月8日参加全国两会河南代表团审议时指出“按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划。”省委省政府领导也明确提出“村庄要先规划后建设，无规划不建设”。《实施意见》要求“坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动”。随着乡村振兴战略的实施，农村产业发展、设施建设和富裕起来的农民建房将会保持较大的需求，但是，我省是一个农业大省，现有近4.6万个行政村，村庄数量多、规划基础差，发展条件、发展需求也千差万别，既不能用同一种模式规划村庄，也不能大轰大隆、一蹴而就完成所有村庄规划。在这种情况下，如何既能通过村庄规划有效引导和管控好村庄产业发展、设施建设和符合“一户一宅”政策的村民建房，服务乡村振兴，又能有效保护生态环境和基本农田，实现土地集约节约利用，是当前我省做好村庄规划必须面对的现实。为此，省自然资源厅将按照因地制宜、分类施策、试点先行、有序推进的原则，做好村庄规划工作：

　　一、以县（市）为行政单元，组织开展县（市）村庄类型和布局规划。在深入研究村庄人口变化、区位条件和发展趋势的基础上，对所有村庄按照集聚提升、城郊融合、特色保护、整治改善、搬迁撤并五种类型进行分类，并根据村庄分类，统筹县（市）村庄整体布局，明确各村的规模和发展方向，总体上对村庄规划建设进行引导和把控。各县（市）的村庄分类和布局规划，将结合县（市）国土空间总体规划的编制，在年底前完成。

　　二、坚持分类指导，有序推进。一是鼓励经济条件好、村庄规划基础好、村庄数量较少的市县，以及开展全域国土综合整治试点乡镇，加快村庄规划编制，实现村庄规划全覆盖；二是对发展条件较好的“集聚提升类”村庄、历史人文和自然资源丰富的“特色保护类”村庄，以及当前各类建设项目较多的村庄，可增加一定的建设用地指标，优先编制村庄规划，实现村庄规划应编尽编；三是对距离中心城市、县城较近的“城郊融合类”村庄，纳入市县国土空间总体规划，按照社区标准，根据城市发展节奏和建设时序，有序编制村庄规划；四是对暂时建设量不大或只进行简单的人居环境整治、只有少量符合“一户一宅”政策的村民建房的村庄，这类村庄在我省数量多、分布广，当前无论是经济条件、还是技术条件都无法短时间内编制出所有村庄的成果完善的实用性村庄规划。对此，我们建议，各市县结合当地实际，可先编制村庄控制性概略性规划，严格控制村庄建设边界范围，妥善安排新增宅基地布局，提出村民建房尺度、风貌等管控要求，以满足当前符合“一户一宅”政策农民建房需要，严禁农村乱占耕地建房和农村建房“沿路跑”。待有条件时再编制成果完善的实用性村庄规划。

人民日报人民网记者

　　规划的严格实施、有效落地是编制规划的目的，也是难点。请问自然资源部门在推进国土空间规划实施方面有什么具体举措，如何实现“一张蓝图干到底”？

　　

张兴辽

　　规划的生命在于实施。习近平总书记强调，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳，规划不作为是最大的失职。过去，一些地方规划意识淡薄，无规划乱建设；一些地方有规划不执行，规划跟着项目跑，或者是各类空间规划不够衔接，规划无法落地；一些地方“换一任领导改一次规划”。这些问题，既严重削弱了规划的严肃性，给当地城乡建设发展带来不利影响，也损坏了党和政府的公信力和形象。为切实维护国土空间规划的权威性、严肃性，落实好总书记“一张蓝图干到底”重大要求，我省《实施意见》就建立规划实施监督体系作出了明确规定。

　　第一，强化组织领导。省委、省政府已经明确，将成立由省长任主任，常务副省长和主管副省长为副主任，省直相关厅局主要负责同志为成员的省国土空间规划委员会，全面加强对国土空间规划工作的组织领导。市县党委政府也将整合成立相应规划委员会，为有力有效推进国土空间规划的编制和实施，提供组织保障。按省政府部署和省委组织部安排，自然资源部门将会同有关单位，举办领导干部国土空间规划专项培训班，进一步提高各级领导的规划意识、规划能力。

　　第二，严格实施监管。《实施意见》明确规定，规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，明确了先规划、后实施原则，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动，并将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，作为党政领导干部综合考核评价的重要参考。我们将加快建立全省统一的信息平台和空间规划“一张图”信息系统，对国土空间规划实施进行动态监测、评估预警和监管，强化规划实施的刚性约束。

　　第三，加强统筹衔接。发挥好国土空间规划在空间开发保护方面的基础和平台作用，统筹衔接交通、水利、生态保护、文物保护等各类专项规划，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束，统筹好各相关专项领域的空间需求，做到相互协同、有效实施。同时，将严格实行国土空间规划指导目录清单管理制度，不得在国土空间规划体系外编制其他涉及国土空间利用的规划，维护“多规合一”的严肃性。

　　第四，抓好执法督察。最近省政府下发文件，要求开展自然资源督察工作，其中一项重要职责就是对市、县（市、区）人民政府落实党中央、国务院及省委、省政府关于国土空间规划的重大方针政策、决策部署情况进行督察，发现问题限期督促整改，并可以约谈市县政府负责同志，向组织人事部门和纪检监察机构提出问责建议。我们将坚持自然资源督察和执法监督双管齐下，打好挂牌督办、公开通报、约谈问责组合拳，从严查处各类违反规划的开发建设行为，保障一张蓝图干到底。

　　我们也欢迎媒体记者朋友发挥新闻舆论监督作用，共同绘好一张蓝图、落实好一张蓝图，以“多规合一”加快河南生态文明建设、推进高质量发展。

主持人 常轶旸

　　谢谢各位记者的积极提问。今天的现场提问环节就到这里，如果记者朋友还有其他关心关注的问题需要了解，发布会结束之后，可以与省自然资源厅宣传办公室负责人员联系，进行深入采访。

　　记者朋友们，国土空间规划是我国空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，在全面建设现代化的新征程中，国土空间规划起着举足轻重的作用。通过今天的发布会，我们了解到，《实施意见》的出台，是我省贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快构建“多规合一”的国土空间规划体系的重要举措，对加强国土空间开发保护、推进河南生态文明建设、实现经济社会高质量发展具有重要意义。在此，希望新闻媒体能够深入解读《实施意见》，加强宣传引导，讲好美丽河南故事，为我省加快形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局营造良好舆论氛围。

　　今天的新闻发布会就到这里，再次谢谢各位发布人！谢谢记者朋友们！再见。